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研 究 报 告

第1期(总第743期)

财政部财政科学研究所    2008年1月1日

县乡(镇)统筹，强化管理，保障基本公共服务
  一一江苏省新沂市财政改革调研报告

内容提要

江苏省新沂市从2 0 0 5年以来，以科学发展观为指导，根据当地实际情况，积极创新，进行了县乡财政体制的调整和财政资金管理制度的全面改革，在探索经济相对不发达地区城乡统筹发展，保障基本公共服务方面取得了良好的成效。本文基于中国财政学会县级财政经济专业委员会调研组对新沂市财政改革情况的调研，介绍了新沂市财政改革的背景、主要内容和成效，认为新沂市以科学发展观为指导，从大局出发处理县乡财政关系，从当地实际出发进行县乡财政体制创新，在县乡财政体制的调整改革中坚持保障和激励并行，在财政改革中坚持体制调整和管理创新并行的经验，对我国县乡财政体制和管理制度的深化改革与完善具有启示意义和探讨价值。

乡镇财政财力短缺，基层政权正常运行和基本公共服务所需资金不足，是许多经济欠发达地区面临的实际困难，也是贯彻落实科学发展观，实现城乡统筹发展中亟待解决的现实问题。江苏省新沂市政府和财政部门近年来以科学发展观为指导，结合本地实际进行财政体制和管理制度的改革创新和探索，为促进经济欠发达地区县乡(镇)和谐发展提供了有益的启示。

一、新沂市县乡(镇)财政改革的背景

新沂市地处江苏省最北部，总面积1 6 1 3平方公里，辖1 6个镇，2 5 5个行政村，人口9 9万。由于当地经济以传统农业为主，经济发展基础比较薄弱，是苏北较为落后的县级市。自改革开放以来，虽然自身也在不断地发展，但与苏南相比差距甚大，尤其是镇级财政收支矛盾突出，在2 0 0 5年改革之前，镇级财政面临着以下几个方面主要困难：

第一，镇级财政收入能力低下。由于当地乡镇经济基础薄弱，没有支柱产业，缺乏主要的税收来源，财政收入长期收不抵支。2 0 04年，全市镇级财政一般预算收入为6 8 O O多万元(含农业税2 3 8 1万元)，仅占全市财政收入的2 7．7％。镇级财政支出基本上依靠国家和省市级政府的拨款，但仍不能满足需求。

第二，乡镇政府正常运转经费无法保障。乡镇依靠微薄的财政收入，既要发放一万多名公教人员的工资，又要维持政府的正常运转，还要发展经济和社会事业，经费提襟见肘，乡镇干部只能拆了东墙补西墙。许多乡镇为了维持日常运转，应付达标，经常挪用公教工资，使工资不能及时足额发放。2 0 0 3年为了首先保障农村中小学教师工资，把中小学教师工资从体制上全部上划市级管理，相应地从各镇集中6 O一8 0％的财政收入后，留给镇里的可用财力更加有限，维持运转十分困难。当时镇级政府的运行困难状况被人们形容为“吃喝招待欠饭店，办公出差干部垫，电话打不出，车子挂私牌”。

第三，无力发展农村经济和公共事业。由于乡镇财政艰难，只能勉强保吃饭，发展乡镇经济无从谈起。经济越不发展，收入就越少，基本公共产品和服务的提供得不到保障。如一些乡镇因教师工资不能及时发放导致上访不断，优秀教师流失、教学质量下降的问题十分突出，甚至出现罢课现象；五保户供养、义务兵优待金等经费多年拖欠，甚至无法到位，弱势群体得不到基本保障，国家政策规定解决的问题也因经费困难而一拖再拖，严重地损害了党和国家的威信和基层政府的形象。

第四，乡镇债务风险日增。由于乡镇财力薄弱，无法应对过多的事权，不得不靠借债度日。至2 O 04年，全市镇级财政债务总量已达到7．6亿元，其中向市财政借款8 0 O 0多万元。债务主要来自三个方面：一是为了正常运转而频繁举债，二是建设农村学校和一些公益事业，三是盲目上项目、集体经济经营不善形成的呆帐和坏账。债务形成的结构，有的是银行贷款，有的是市财政借款，有的是干部集资垫资，还有工程赊欠。巨额债务成为镇级财政沉重的包袱，也是影响农村稳定的一大隐患。

第五，财政收入不实。由于财政收入是考核乡镇工作的重要指标，而且与干部提拔和重用紧密挂钩，乡镇为了完成财政收入，在财力不足的情况下，只好弄虚作假，以求过关。有的地方拉税、买税，有的地方虚报空转，有的地方贷款交税，有的地方甚至向农民和企业摊派税收指标，转嫁负担。不仅加大了征管成本，扰乱了征管秩序，更严重地是造成财政收入不实，水分加大，形成了很大的财政风险。

党中央提出科学发展观战略方针以后，新沂市政府和财政部门在积极贯彻落实科学发展观的过程中，深入分析了当地乡镇财政困难的深层原因，一是本地乡镇产业结构以传统农业为主，经济基础薄弱，财政收入能力十分有限。二是在现行财税体制下，各级政府按分税制框架划分税收收入，由于地方税制体系不健全，地方政府缺少主体税种，到乡镇一级可分税种很少，特别是以传统农业为主的乡镇基本无税可分，导致乡镇财政缺少稳定的财源。而县、乡两级政府承担的支出责任大都刚性强、基数大、增长快，因此收支矛盾突出。三是财政支出管理制度的不完善，使得紧缺的财政资金不能得到有效利用。要实现城乡统筹发展，解决乡镇财政困难所带来的城乡公共服务严重不均衡问题，必须在财政体制和管理制度上进行创新，保障镇级基本公共服务供给，加强财政支出管理，大力促进乡镇经济发展。因此，新沂市在2 O 0 5年提出了以“规范收支、保障运转、促进发展”为主要内容的改革措施，从市镇财政体制和财政支出管理制度两个方面进行了大胆的创新。

二、新沂市县乡(镇)财政体制创新的主要内容和特点

(一)新沂市县乡(镇)财政体制创新的主要内容

为了确保乡镇政权维持基本运转、提高基层财政保障能力和充分调动基层政府发展经济的积极性，新沂市于2 0 O 5年开始对乡镇实施了“核定收支、收支挂钩、超收分成”的财政新体制(体制一定三年不变)1，其基本内容是：

1．确定收入基数。以2 0 0 4年为基期，按照分税制原则，在剔除农业税收入后，重新核定了地方收入基数。并规定改革后各乡镇可从地方预算收入比上年增长部分中得到7 O％的分成。

2．核定乡镇财政公共支出基数。乡镇公共支出包括日常公用支出和专项支出两项内容。日常公用支出按照2 O 0 4年末乡镇实际供养的行政事业人员在职人数及定额标准(每人每年5 0 0 0元)计算，主要用于机关日常运转和车辆开支；专项支出的基数是根据每个乡镇的规模大小和2 O 0 4年的财力水平等综合计算，主要用于乡镇发展经济、促进社会事业、维护社会稳定等方面的开支。实现全县城乡一致的标准。乡镇财政供养人员的人员经费、村级经费、民政经费、卫生院差额补助经费由市本级财政预算安排，统一发放和划拨。

3．建立新的乡镇财政激励机制。在保障乡镇基本公共服务经费的同时，实行乡镇级综合考核奖惩机制，采取超收分成、收支挂钩、考核奖励的办法。乡镇超收分成资金主要用于偿还债务、补充公共支出经费和领导班子奖励等方面。同时规定2：(1)市政府每月按各乡镇完成地方财政预算收入基数进度拨付其公共支出中的专项支出经费。对财政年度内未能完成地方财政收入基数的地方，按照短收额的绝对数相应扣减其专项支出基数指标；(2)按照序时进度，超基数分成实行按季度预拨，年终统一结算；(3)超额完成地方财政收入预算收入基数的地方，年终可在超收分成中按超收分成额的10％提取奖励金。提取的奖励金主要用于奖励完成金年岗位目标任务的乡镇领导班子及有关人员。

4．实行“乡财县管”。首先，从2 0 O 5年1月1日起，撤消乡镇级国库，乡镇级财政收入全部缴入市国库，由市财政统一核算。市财政同时建立乡镇级收入明细台账，统计各乡镇财政总收入和地方财政收入，用以计算收入分成和考核奖励。乡镇财政不再核算镇级财政预算收入。其次，原乡镇级财政支出范围的支出全部作为市级财政支出，纳入市财政统一核算，乡镇级财政只负责核算市财政下拨的公共支出。而且，公共支出经费由市财政按进度审批拨付，包干使用。乡镇级有关预算单位公共支出的经费，由镇财政按保证基本运转原则核定分配，通过镇财政办理；年终市结算给镇的超收分成财力，追加当年镇公共支出指标，市财政按项目或序时拨付到镇财政按规定用途使用；需由镇财政办理的专项支出，如粮食补贴资金等，由市财政拨付给镇财政办理。第三，镇级财政支出预算实行市镇共编的办法，市财政包含镇级的全市预算草案编成后，报市政府批准，经省财政审查通过后提交市人代会审批，市财政将各镇支出预算批复到镇财政。镇政府根据收入计划和市财政批复的支出预算，编制镇级财政预算，报镇人民代表大会审批。对镇财政决算，按上级要求编制年度统一报表。

5．乡镇级财政债权债务仍由镇财政负责管理和核算。要求乡镇级财政通过处置集体资产、收回债权、争取财政地方预算收入超收分成，以及压缩公用经费支出等渠道逐步消化债务。同时建立乡镇较为规范的财政借贷款审批制度和程序，严控镇级债务的增加3。

6．对乡镇级财政预算外收入实行“收支两条线”管理。乡镇级预算外收入金额缴入市财政专户，市财政根据镇支出计划拨付资金。规定了镇级预算外资金的用途，即主要用于偿还债务和补充公用经费。

(二)新沂市财政体制改革的基本特征

新沂市2 O O 5年以来的乡镇财政体制改革有如下几个基本特征：

1、保留了市镇之间分税制收入划分的框架，但作用有所变化。

新的改革方案没有触及新沂市本级与乡镇之间的税种划分问题。尽管乡镇地方财政收入基本上由市级财税部门掌管，乡镇财政所实际上已只是本级财政预算编制的参与者和部分财政支出(日常公用支出和专项支出)的申报和管理者，但各乡镇的地方财政收入的核算依然是按照2 0 O 5年前的原有分税制体制框架核算的。而由于改革后镇级收入与公用支出的脱钩，使得原有分税制框架实际上成为确定和考核各乡镇财政收入增长、收入分成和奖惩机制的一个参照物，或者是“影子价格”。

2．在公用支出均等化基础上的“收支挂钩"，由市对镇实行收支总额管理，保障乡镇基本公共支出需要。

新沂市在乡镇财政体制改革中的“收支挂钩”也不同以往，是在公用支出均等化基础上的部分挂钩。改革后各乡镇的“日常公用支出，基本上是按照全市统一的标准定额，即每人每年5 O O‘0元的标准确定的，包干使用。这意味着日常公用支出与各乡镇的收入实质上已无直接关系，而且各乡镇无论贫富是均等划一的，反映了本次体制调整在确保基层政权运转的公用经费方面的均等化努力程度。按照2 O 0 4年基期年的标准数据分析，尽管“日常公用支出”项目与‘‘专项支出，，的比例在各个乡镇有所不同，但在总体上，日常公用支出占总支出的比例约为4 2％左右，目前这一部分是按照固定标准额使用的，与当年各乡镇的收入规模没有直接联系。所谓收支挂钩在内容上主要体现在乡镇的专项支出方面，采取与当年收入规模比上年超额部分cc挂钩，，增长；公用支出的挂钩对象也不是全部财政收入，而是核定的收入基数，即公用支出与当年收入比核定的收入基数的减少部分“挂钩”，实行1 0 0％的扣减。

新沂市对乡镇实行的“收支核定、超收分成”的财政体制调整虽然没有触及市与乡镇的原有税收划分框架结构，但在实质上通过采取收支总额管理方式调整了市与乡镇的财力分配结构。在总体上，市级政府掌管了各乡镇的财政收支和预算管理事务，不仅使得各乡镇在资金收入和使用上基本上类似市财政的一个部门预算单位，而且也实质性达成了进一步集中财权和财力的效果，在一定程度上体现出市财政“统收统支”的特点。但是新沂市调整市与乡镇之间财政体制的目的不在于集中财权，而是在于更加有效地增强本市区域内政权运转的保障能力和提高公共服务的均等化程度，尤其是在于增加乡镇公共支出力度和提高各乡镇之间公共支出均等化程度。其表现特征是市级财政的支出责任明显加大，主要有：(1)义务教育支出责任的调整。从2 0 O 3年7月起，实行了以县为主的农村义务教育管理体制，将农村中小学教职工工资从体制上全部上划市级管理，并从2 0 04年1月开始，由市财政代发镇级行政人员和离退休人员国标工资，相应从各镇集中6 O一8 0％的镇级财政收入，保证了工资及时足额发放；(2)乡镇“保吃饭”问题得到了有效解决。从2 0 0 5年起，乡镇级机关事业人员工资津贴与市级一样同步同标准发放。同时，各乡镇村级经费、民政经费、卫生院差额补助经费由市本级财政预算安排，统一发放和划拨。乡镇政府公共服务能力和均等化程度也都得到有效提高；(3)通过本次体制调整，市财政加大了对乡镇财政收支的管理、核算、清算和划拨等方面的事务，以及付出了相应的管理成本。这也有助于提高整个新沂市财政资金管理的规范性程度和确保了资金的合理有效使用。这些上移了的支出责任直接体现在市本级财政支出中，无疑会增强当地乡镇经济发展和居民生活改善的财政保障能力。而且，通过对乡镇财政资金的集中化管理，也能够有效克服乡镇财政预算支出的随意性，提高了支出的有效性，相对节约了资金。

3．通过超收分成，建立内在的经济发展和收入增长激励机制。

在新沂市2 0 0 5年的财政改革方案中，无论财政收入基数还是支出基数，均是以2 O 0 4年为基期的。从收入的角度看，确定财政收入基数的主要目的是要求各乡镇未来的财政收入规模不能低于2 0 0 4年的规模，否则就“按照短收额绝对数相应扣减其专项支出基数”。但是未来年度财政收入的增长，仅就超额部分与乡镇公共支出挂钩分成(7 O％的留成)。而且，这种分成方式不是按照“定比”(比较于基期)的方式来确定超收的分成额度，而是按照“环比”(比较于上一年)的方式分成的。这样看来，虽然超收大部分留给当地，但同时也加大了下一年度继续超收的难度。如果下一年没有比上一年超收的话，即使当年收入比2 O 0 4年的基期收入基数高出许多，但也很可能只拿到基期的公共支出额度；如果下一年的收入比2 O 04年核定的收入基数还要减少的话，则只能拿到比支出基数少相应额度的公共支出规模。可见，其内在的收入增长“驱动机制”即缘于此。

4．乡镇财政财力统筹管理没有囊括预算外资金。

新沂市2 0 0 5年的财政体制改革主要是在地方预算收入的范围内进行的。预算外资金，除了进行收支两条线改革和实行财政专户管理等目前较为通行的改革办法外，基本上没有触动乡镇既有的预算外财力分配格局。这一方面与我国目前财政预算管理改革的进程相吻合，另一方面也可能是为了减少改革的阻力，或者是为了保留部分体制外的活力。

5．省级财政转移支付的增长为新沂市的财政改革提供了重要财力支持。

近年来江苏省政府加大了对省内经济不发达地区的财力支持，新沂市从省级财政得到转移支付收入为调整市镇间财政体制和保障乡镇基本公共服务需要提供了相对宽松的财力空间。

三、新沂市财政资金管理制度改革的主要内容

欠发达地区县乡财政能否解困，不仅取决于县乡财政体制是否适宜和促进当地经济发展，而且取决于财政资金管理是否有效。新沂市在调整乡镇财政体制，保障乡镇基本公共服务资金需求的同时，积极推行财政资金管理改革，规范财政资金运行，激发了改革的内生动力。

1．改革乡镇干部业绩考核制度，确保财政收入的真实性。

从2 0 0 5年起，江苏新沂市政府把树立科学考核导向作为转变职能的一个重要内容，对各镇政府不再考核财政收入，把考核重点转向投资创业环境、吸引外来投资和全民创业、为民办实事等方面，真正体现科学发展、和谐发展。市对乡镇不下收入任务，税收征管的权力和义务交还财税部门，依法依率征收，有效解决了征管责任不清、秩序混乱、税源流失等问题，杜绝了拉税、买税、空转等现象的发生，使财政增长真正成为实实在在、不含水分的增长。也使乡镇级干部从全力抓收入中解脱出来，真正把工作重点转向了招商、办事、抓发展上来。不过，从前面的分析中我们也可以看出，这次改革的精神也并没有放弃促进基层政府在财政收入方面的努力，只是把财政收入指标将行政考核变为与超收挂钩的财政激励，把基层政府的直接财政收入目标转化为财源目标、发展目标或者招商目标。

2．全面推行国库集中收付制度改革，实现会计集中核算与国库集中支付制度的有机融合。

从2 0 0 5年开始，在“市财政统一管理镇级财政收支”的新体制下，新沂市镇级各项经费实行国库集中支付或授权支付，镇级国库撤销，将镇级收入全部缴入市国库，镇级财政收支纳入全市财政预算编制范围，实现预算共编、账户共设、票据统管、国库集中支付以及计算机联网监控，统一收支、统一核算、统一监管。从2 00 6年1月起，在全市1 3 4家实行会计集中核算的预算单位全面推行国库集中支付。20 07年1月，又将全市农村中小学资金纳入国库集中支付管理。取消预算单位的所有银行账户，对财政授权支付支出实行备用金报账制。新沂市的国库集中支付制度改革较为规范彻底。不再为预算单位设立零余额账户，将所有预算单位的全部财政性资金、其他资金，包括单位的往来资金，全部纳入财政国库集中支付范围。并且实现了会计集中核算和国库集中支付两种制度的有机融合。将1 34家实行会计集中核算的预算单位统一过渡为国库集中支付单位，将原会计集中核算的代理记账职能整合进国库集中支付中心。实现财政资金的计划、使用、监督三个环节相互制约，财政部门、国库支付中心、预算单位相互制衡，真正做到“用钱的不管钱，管钱的不批钱，批钱的不用钱”。为加强主管部门对所属预算单位的财务监管，2 O 0 7年起将基本具备独立核算条件、下属预算单位较多的市教育局、卫生局、建设局、劳动保障局、水利局、交通局、国土局等单位的会计核算工作退出支付中心，由主管局对所属预算单位实行集中核算。

3．深化部门预算改革，科学安排支出，确保基本运转需要。

2 O 04年，新沂市在市本级全面推行部门预算，20 0 5年将镇级支出全部纳入部门预算管理，镇级财政供养人员经费全部上划，由市财政统一发放。统一核定各镇财政日常公用支出和专项支出基数。改革中，做到提前部门预算编制时间，在法定时间内及时批复；定员定额管理基本支出，确保基本运转需要。按照单位性质、职责范围和所承担的职能任务，将市直行政事业单位分类，分别制定公用经费综合定额。财政部门对各单位公用经费一律实行“定额包干、超支不补、结余留用”管理办法；结合财力可能和支出需求管理项目，严格项目预算安排顺序，根据“先重点，后一般”原则，优先安排社保、三农等硬性支出，其次安排市委市政府确定的社会保障、城市维护、社会救济等重大项目，最后考虑部门申报的项目；统筹安排预算外收入，编制综合预算。根据上年度预算外收入计划执行情况，结合当年增减收因素，逐项核定单位预算外收入。按照先基本支出后项目支出顺序安排支出，收入安排完支出后尚有结余的，结余部分政府统筹，作为政府部门预算的财力来源；规范公用经费预算拨款办法，部门公用支出由国库严格按照预算进度月初划拨，规范透明，确保公用经费及时均衡到位。

4．整合打包支农资金，构建财政支农资金管理新机制。

整合优化支农资金，将过去分散在农业、水利、农机、海洋渔业等农口部门的资金纳入整合“打包”范围，由县级政府统一支配，改变了以往多部门多批次、“撒胡椒面”式的资金分配方式，便于试点县根据当地农村经济社会发展的全局和实际需要，在项目安排上突出重点、合理安排，集中落实一大批重点项目，为当地百姓解决了一些大事、难事、急事。2 O 0 5年，新沂市作为江苏省省级财政支农资金整合优化改革试点县，2 0 0 6年又被确定为国家级试点县，两年来，新沂共实施“打包”项目4 5个，总投资2 O 0 0 8．7 2万元，其中中央财政“打包’’补助1 0 0 0万元，省财政“打包”补助6 1 2 4．9万元，市县配套8 3 9．5 8万元，项目单位自筹1 2 04 4．2 4万元。实行整合“打包”后，新沂市政府积极主动发挥财政资金的集聚弓I领优势，以增加“三农”投入为重点，紧紧抓住发展高效农业这个主题，围绕高效农业安排项目和资金，加快农业发展，促进农民增收。在资金管理上，资金严格按项目分配，按照国库集中支付制度直接拨付到项目中标单位。严格实行预决算审计制、财政报账制，加强跟踪审计，坚决杜绝非项目开支，做到专款专用。全面提高了财政支农资金的使用效益。

5．严格管理非税收入，统筹预算内外财力。

从20 O 1年起，新沂市在全省市县级率先全面实行“票款分离、银行代收”管理办法，独立开发管理软件，全面实行收费机构联网管理，严格按“票款同步、验旧领新”的制度强化票据管理，并将“票款分离”延伸至乡镇。在此基础上，逐步实现“收支两条线”向“收支分离”的过渡。并将非税收入“收支两条线”管理延伸到镇级，统一了银行账户，规范了收费范围和收费标准。统一预算内外定额标准，实行综合预算。严格收入计划管理，对超收部分政府金额调控，对罚款收入只按2 0％安排办案费用；规范支出管理，参照预算内经费安排定额标准，编制支出计划，结余部分政府全额调控，确保了所有执收单位及其收费纳入管理“两个百分百”。

6．统筹管理城乡教育财务，提高教育资源配置效率。

近年来，为贯彻落实“以县为主”教育管理体制，促进农村义务教育事业健康发展，江苏新沂市积极探索深化教育财务管理体制改革，相继出台了一系列管理办法和措施。如将农村义务教育经费彻底上划市本级，列入市本级预算，彻底实现农村教师工资福利水平与市本级财政供养人员“同县同标”。改革非义务教育经费管理办法，将公办高中事业收入纳入预算管理，核定收入和支出标准，建立事业发展基金，按照“政府所有、学校使用”的原则安排项目经费，用于校舍建设和偿还债务。在江苏省率先成立了中小学会计管理中心，通过考试公开选拔5 6所中小学的主管会计，纳入会计管理中心统一管理，严格考核奖惩，对出现“虚报冒领、扩大开支范围、帐务不清”等现象的实行一票否决，调离会计岗位。

7．建立严格的控债减债机制，化解乡镇财政困境。

沉重的债务负担是化解县乡财政困境的难题。为控制乡镇债务规模的进一步膨胀，新沂市建立“控债”机制，制定了严格的借贷审批制度，明确规定：镇级政府借贷必须是出于促进镇域经济和社会事业发展的迫切需要，必须有明确还款时间和资金来源，必须报市政府审批。“三个必须”，有效遏制了乡镇新的不良贷款的产生。与此同时积极化解老债，对原有债务仍由各镇负责清理核实，通过处置集体资产、收回债权、争取财政地方预算收入超收分成，以及压缩公用经费支出等渠道逐步消化债务。经过努力，已化解镇级债务2．6亿元。

四、新沂市财政改革成效分析

从几年来的实践结果看，新沂市通过财政体制和财政资金管理的改革，在以下几个方面取得了显著的成效：

1．镇级政府行政运转和基本公共服务保障程度提高，缩小了城乡公共服务水平的差距。

在改革前的2 O 04年，新沂市镇级财政一般预算收入仅6 8 0 0多万元(含农业税2 3 8 1万元)，靠这点财力，既要养活一万多名公教人员，又要维持正常运转，基层财政难以为继。改革以后，新沂市委、市政府和财政部门采取了一系列措施，除了由市财政代发镇级行政人员和离退休人员国标工资，保证了工资及时足额发放外，仅2 0 O 5年，市财政安排镇级人员经费、公共支出经费等各项预算支出比2 O O 4年增加了7 5 0 0万元，有效解决了长期以来困扰镇级干部难题。过去由于镇级财政困难，五保户供养、义务兵优待金等经费多年拖欠，甚至无法到位，现在这些支出都纳入了市级财政预算，及时拨付到位，真正做到了应保尽保。2 0 0 5年以来，新沂市全面实施了农村低保制度，全部按政策到位。各镇因为财政经费不到位引发的困难群体信访案件已经基本杜绝。

2．有效调动乡镇政府发展经济的积极主动性，促进乡镇经济发展。

镇级财政体制和财政管理方式改革后，镇级财政资金管理逐步规范。镇级机关事业人员工资津贴与市级机关一样同步同标准发放，基本办公经费及时到位，日常公用支出按月拨付，镇级政府机构的基本运转得到了可靠保障，镇级干部不再为筹发工资、应付公共支出而耗费精力，可以把精力更多地投入到发展本地经济上来。同时综合考核、超收分成等激励机制的实施也使得镇级政府发展经济、培植财源、组织收入的积极性得到充分调动。新增财力的大头留给镇里，谁发展的快，谁的超收分成就越多、日子就好过，有效地增强了基层干部的工作积极性。2 O 0 6年镇级财政收入1．7 7亿元，增长6 8．6％，高出全市平均增幅1 9．8个百分点，实现了“两年倍增’’目标，摆脱了乡镇多年困境，促进镇级经济发展。

3、有效控减了镇级政府债务。

巨额债务曾经是新沂市镇级财政的沉重包袱，新沂市把建立“控债”机制作为财政改革的重点内容。在财政预算编制和执行中，坚持“量入为出、以收定支”，建立了债务管理、新增债务申报和审计考核等规章制度，从严控制发生新债。2 0 O 5年以来，只有一个镇因招商引支付成本的需要，在明确还款来源和时间的基础上，经市政府审批借款3 0万元，从而有效地遏制了镇级财政债务的增长。同时还在超收分成中安排还债支出等措施，逐步减少已有负债。

4．规范财政收支和预算分配，改善了财政资金的运行效率。

国库集中收付制度改革全面推行后，从运转情况看，成效十分明显：一是提高了财政调度资金能力。2 0 06年全年批复单位用款计划5．1 3亿元，实际支付资金4．5 7亿元，财政直接支付3．9 1亿元，占支出8 5．6％；财政授权支付6 6 0 0万元，占支出1 4．4％。与改革前资金拨付方式比，财政账户增加了可调度资金5 0 O 0万元左右。二是加快了财政资金的拨付速度。财政资金不再层层下拨，减少了中间环节，申请支付用款1天就可以转到收款人账上。政府采购资金的支付由各预算单位自行办理改为政府采购中心和财政局内部传递办理。三是强化了预算的约束性。单位用款的前提是必须有批复的用款计划，而用款计划又受预算指标控制，通过运用信息网络实时监控。预算资金在没有支付给商品或劳务提供者之前始终保存在国库单一账户体系中，从而改变了传统的分散支付固有的拨款随意性，规范了财政资金的拨付程序。

新沂市通过部门预算改革向纵深拓展，基本掌握了各镇各部门的编制、人员、车辆情况，以及部门收入的主要来源和支出的具体用途。通过对基本支出实行定员定额管理，、为加强单位财务管理，提高财政预算管理水平提供了基础数据资料；增强了各单位预算编制主体意识。部门预算从基层预算单位编起，确立了部门的预算主体地位，部门责任感明显增强；进一步规范了预算编制方法。部门支出预算按照预算年度内所有因素和事项重新测算每一项目的需求，人员支出按照在编实有人数和全市统一的工资补贴标准编制，公用支出根据部门分类按定额逐项核定，项目支出区分轻重缓急排序，有保有压；优化了财政支出结构，财政保障水平显著提高。大力压缩一般性项目支出，提高公用支出定额，各镇各部门的基本运转得到较好保障，财政资金的使用效益明显提高。

5．支农资金整合优势凸显，开创了建设社会主义新农村的新局面。

新沂市试行支农资金整合打包后，县级政府安排项目的自主性有了明显提高，有利于突出重点，集中力量办大事，集中资金解难题，确保有限的资金用在当地“三农”发展最有利、惠及农民最直接的项目上，减少了中间环节，提高了财政资金使用效益。新沂市财政支农资金整合“打包”试点两年来，建设完成了唐店镇水源二期工程项目、瓦窑镇高产高效设施瓜菜示范基地建设项目、高效渔业生态示范基地项目、产业化贴息项目、高流镇花木二期工程建设项目等一系列改善生态环境、促进瓜菜生产产业化和规模化、提高渔业资源利用率，推动养殖业发展的项目。充分发挥财政支农整合资金的政策导向作用，通过扶持龙头企业、支持农民专业合作组织和培育优势主导产业基地等措施，加快和推进了农业基础设施建设和农业产业化和规模化，促进农民增收致富，推进了社会主义新农村建设，取得了良好的效果。

五、新沂市财政改革探索的启示

综上所述，新沂市的财政改革为我们探索经济欠发达地区保障基本公共服务，促进县乡(镇)统筹发展提供了很好的经验和启示。

第一，地方政府要以科学发展观为指导，从大局出发处理县乡财政关系。由于上级政府比下级政府拥有更大的行政权力，在分税制不够完善的情况下，很多地方各级政府间存在财力向上集中，事权下移的现象，加大了基层政府的财政压力。在经济欠发达地区，由于财源匮乏、财力紧张，这种矛盾往往更为突出。新沂市在市级财政并不十分富裕的情况下，建立了乡镇基本公共服务资金保障机制框架，促进了城乡统筹发展是难能可贵的。

第二，县乡财政体制的调整改革要因地制宜，敢于创新。目前我国各地县乡财政经济条件差异极大，很难有一个统一的体制模式能够处理好各地县乡财政的不同矛盾。新沂市的财政体制调整既保留了分税制的基本框架，又根据相对欠发达地区的实际情况有所创新，有助于解决当地城乡统筹发展中的实际问题。也许这一体制和理论上的分税制并不完全吻合，但是实践证明是行之有效的。因此在我国的县乡级财政体制深化改革中，不应一刀切，应鼓励各地根据当地实际情况进行创新。

第三，在县乡财政体制的调整改革中坚持保障和激励并行。加强基层政府基本公共服务资金保障是建设和谐社会的要求，同时这种保障必须有利于经济的发展，有利于建立经济和财政持续发展的内在动力，保障不是养懒汉，只有有利于经济发展的保障才能有长久的财源支撑。新沂市在建立乡镇政府基本公共服务资金保障机制的同时，也建立了适合当地情况的财政收入激励机制，促进了经济的发展和财政收入的增长，是一个正确的方向。这一方向不仅在县乡财政体制改革中是有意义的，而且在全国范围内，在财政体制深化改革中如何建立兼顾保障和激励的有效机制也是值得深入探索的。

第四，在财政改革中坚持体制调整和管理创新并行。有效的财政资金管理十分重要，它不仅能够节约财政资金，提高资金使用效率，而且也是充分发挥财政体制效能的必要条件。新沂市在财政改革中，通过多方面加强财政资金管理措施，“使体制调整后对乡镇的财政保障落到实处，提高了新体制的实施效果。这一经验同样具有普遍适用的意义，各地县乡政府应当根据当地的财政体制特点，建立和实施有效的财政资金管理制度。

中国财政学会县级财政经济研究专业委员会调研组
(执笔人：陈穗红、赵全厚、赵云旗、石英华)

报：中共中央办公厅、中共中央政策研究室、全国人大财经委、全国人大预算委、

    国务院政策研究室、国务院发展研究中心；全国政协研究室、中国财政学会会长、副会长：

    财政部部长、副部长、纪检组长、顾问、部长助理。

送：国务院有关部委、科研单位、财政部各司局。各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅(局)、科研所。

签发人：贾康

引用文件：

1、新政发2004年64号文《市政府关于镇财政管理方式改革的实施意见》和其他相关管理规章。

2、新政发2004年65号文《市政府关于建立镇财政地方预算收入考核和奖励机制的通知》。

3、新政发2004年66号文《市政府关于建立镇政府借贷审批制度的通知》。