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财 经 动 态

第26期

江苏省财政科学研究所        2007年9月16日

改革是苏北小康社会建设的必然选择
   ——新沂市抓财政改革促经济发展情况调查

没有苏北的小康，就没有江苏全省的小康。

2007年4月，围绕苏北地区“深化财政改革，促进经济发展”的主题，江苏省财政科学研究所调研组赴徐州新沂市进行了专题调研。在为期十多天的调研过程中，我们先后走访了徐州市委常委、新沂市委书记周玉龙，新沂市委常委、市政府常务副市长团园等市委市政府领导，与局长杨中华等市财政局领导班子和大部分业务科室的负责同志进行了多次座谈，并赴新安镇等几个乡镇及村组进行了调研。总的感觉，新沂市近几年的改革成效十分显著。该市围绕“建设东陇海线上第三大城市、第三大工业城市"和“年年进位、项项争先”两大目标，抢抓机遇，改革创新，经济社会发展渐入佳境。2006年全市实现地区生产总值92亿元，财政收入7.53亿元，分别增长17％、48.8％；一般预算收入3.34亿元，增长58.5%，增幅位居
全省第一；全社会固定资产投资84.5亿元，增长38.5％；工业用电量1 5．3亿度，增长20．5％，总量连续两年位居徐州市第一。先后当选首届“长三角最具投资价值县(市)”和“全国最具投资潜力中小城市百强”。展现在我们面前的，是一个轮廓逐渐清晰的新沂。当然，更是一个真实的新沂，一个活跃的新沂。

一、市委领导统揽全局，锐意改革

周玉龙同志是2002年由苏州市调任新沂市委书记的，给我们的直观感觉是刚毅、稳健、实在。也许是长期在苏南基层工作的原因，周书记抓经济工作一步一个脚印，从不搞“花拳秀腿”，其务实的作风给人们留下了深刻的印象。以下几个事例，或许可以让人们从中感悟到一些周书记抓改革毫不含糊的风格风范。

招商引资，周书记手把手教会乡镇干部签合同。大力招商引资，是新沂县域经济发展的必由之路。周书记从苏南来到新沂之初，发现一些乡镇为完成招商任务，常有把已经失败的项目换个招牌再算作招商成果的现象。于是市里改变了考核办法，对招商项目的注册资本金、固定资产投资额、项目产出效率三项指标同时进行考核。发现有弄虚作假的，不仅不加分，还要大幅度倒扣分。／司书记有一次卞乡，发现有一个在建的招商项目，过了大半年仍然是老样子；感觉很不正常，经查问方知，是一个已经停工的项目。于是，周书记责令有关部门按照市里规定予以处罚。我们在新沂调研期间，不仅听说周书记把自己在苏南工作时的很多朋友都引来新沂投资，还手把手地教会了很多乡镇干部签订招商引资合同，一时间在新沂百姓口中传为佳话。

挤干水分，新沂市政府不再向乡镇下达财税收入任务。周玉龙书记来到新沂后，感觉到一些乡镇上报的GDP指标含有一定的水分，甚至少数乡镇为完成考核指标，上报的税收收入中，也有水分。个中原因，一是以前长期习贯留下的后遗症，二是与市里下达的一些考核指标不切实际有关。为此，他亲自向徐州市委领导请示，要求采取措施挤干水分，不要面子要“里子”。得到默许后，新沂市向各乡镇下发文件，明确要求挤干水分，对乡镇不再下达财税收入考核任务，仅按各乡镇实际完成数与上年数对比进行考核。这几年新沂的经济增长很快，但因为挤干了水分，该市2004年的GDP反而比上年少报了11亿，财政收入也是实实在在，坚决杜绝拉税、买税等现象。虽然短时间内数字不太好看，但更贴近实际了，也为新
沂下一步的财政改革打下了坚实的基础。

干部任用，新沂市打破常规注重调动大多数人的积极性。长期以来，基层干部升迁的轨迹是，镇长干好了干书记，书记干好了，可以到市直机关干正职或者提拔任副市长，这样一来，不仅很多干部都不安心在乡镇工作，而且还严重影响了一大批市直机关干部的积极性。周书记提出，这种干部人事制度有问题。随后，新沂市委从调动大多数干部工作积极性目标出发，请示徐州市委同意，率先采取了乡镇长和党委书记公推公选的做法。凡群众认可的，不论以前为何种资历，皆可脱颖而出，担当大任。与此同时，对已在任上的干部实行末位淘汰制，业绩最差者让贤。在干部业绩考核上，实行上不封顶下不保底的奖励制度。据悉，2006年全市16个镇领导班子成员平均每人得1.8万的奖金，干得最好的镇领导班子得奖金总额67.5万，差的镇则一分钱也没有。由于实行了不拘一格选人才的干部人事制度和奖罚分明的严格考核制度，调动了一大批有所作 为的干部的积极性。我们在新沂听到很多乡镇干部说，他们现在并不愿意到市直机关去工作，留在基层工作很愉快。此外，市直机关工作出色的副职干部，可以直接升任正职。此举对市直机关干部调动工作积极性，也起到了巨大的推动作用。

财政改革，新沂市在确保乡镇正常运转基础上求发展。在确立了求真务实思想意识、调动了干部积极性的基础上，新沂市委认识到以前的发展得益于改革，以后的发展还得依靠改革。为此，周书记在听取市财政局的报告后，提出了新沂市财政改革的指导思想和基本思路。他说，对乡镇一级财政要首先保运转，然后促发展，力求增强乡镇自我发展的能力。这个观点，与财政工作保稳定、促发展的基本思路十分吻合。这一指导思想的确定，为后来的财政改革定下了调子。接下来的一系列财政改革，在保工资、保稳定的基础上谋求发展，从根本上消除了基层干部的后顾之忧，也从根本上调
动了乡镇干部工作的积极性。

二、稳步实施乡镇财政管理方式改革

新沂市的改革，在新一届党政领导班子的运筹帷幄之下，各项改革措施有序出台，可谓是“伤筋动骨”，有的甚至是“脱胎换骨”。然而，财政改革无疑是各项经济体制改革的一条主线。新沂市镇级财政自上世纪80年代初期建立以来，在巩固农村基层政权建设，促进农村经济发展，推动农村社会事业全面进步等方面发挥了积极的作用。但是，随着农村税费改革的实行，农村中小学教职工工资从体制上上划到县级财政管理，加之取消农业税，使乡镇财政的运行环境发生了很大变化，特别是一些经济欠发达乡镇，财政收支矛盾凸现。当时，改革的背景呈现出以下几个方面的特征：

一是镇财政基本保障能力下降。2005年改革以前，新沂市半数以上乡镇财政收入增长乏力，加上农村税费改革规范了国家与农民的分配关系，基本堵住了向农民伸手的口子，致使镇级财政支出压力曰益加大，收支矛盾十分尖锐。相当一部分乡镇连工资．、机关运转和民政定补人员经费等基本支出都难以保证。

二是镇级财政负债风险不断加大。财政在困难中求发展，加之管理中存在的一些问题，使得乡镇逐年积累了一些债务。据统计，全市截止2004年底，镇级债务总额高达7．2亿元。这些债务，既有历史上的陈债，如前些年农村合作基金会社员股金欠款、世行贷款等，也有近几年的新债，如欠发的各类人员工资、信用社贷款、单位和个人借款等。巨额的债务负担，压得乡镇财政喘不过气来。

三是乡镇财政职能亟待转变。农村税费改革后，取消了屠宰税，取消了乡统筹等面向农民的收费和集资，免征了农业税，使得镇财政组织收入的职能弱化。农村中小学教师工资上划市管理，市里统发机关人员国标工资，代发民政定补经费和村干部报酬等，使镇级的大部分财力和资金被上划到市，镇财政只管理着行政及少部分事业单位的支出，镇财政的支出职能也相应弱化。与此同时，实行粮食直补、农村低保、农村新型合作医疗等新的政策，又使镇财政管理面对千家万户，工作职能和．范围发生了新的变化。

四是很多乡镇财政不能支撑政府招商引资、发展地方经济的需求。一方面是财政极其困难，一方面是乡镇党政领导承受巨大的发展压力，真可谓是“巧妇难为无米之炊”。招商引资项目，镇政府连支付农民征地所需支付的基本费用都拿不出来，怎么招商引资，又怎么发展乡镇经济呢?

五是改革的外部环境比较有利。农村税费改革以来，全国各地为缓解乡镇财政困难，在转变乡镇财政职能等方面进行了积极的探索。如安徽省通过改革乡镇财政理财方式，实行“乡财县管乡用”，收到了较好的效果。全省农村税费改革工作会议要求进行乡镇财政管理方式改革试点。省财政厅于10月21日专门召开会议进行改革试点工作布置，要求试点县按全省总的改革指导思想和要求，迅速启动乡镇财政管理方式改革试点，并且把新沂市列入了试点县范围。为此，新沂市财政局及时调查研究，提出了积极稳妥的改革方案。2005年1月1日起，新沂市出台实施了乡镇财政管理方式的改革。杨中华局长在向我们介绍此项改革的具体内容时，用“调整、改革、完善"六个字予以概括：“调整”，就是调整镇财政体制。在分税制财政管理的大的体制下，对乡镇实行“核定收支，收支挂钩，超收分成”。财政收入方面，市政府核定各镇财政地方预算收入基数，今后地方预算收入比上年增长部分镇分成70％，以便提高镇级组织收入和发展经济培植财源的积极性。财政支出方面，将镇级财政供养人员的人员经费全部拿上来，由市财政核定发放，特别是日常公用支出基数，按2004年末镇财政实际供养的行政事业人员在职人数每人每年5000元予以核定，主要用于机关单位日常运转和车辆开支。专项支出由市政府根据镇规模大小以及2004．年各镇财力水平等综合计算，予以核定基数。专项支出主要用于镇级发展经济、促进社会事业、维护社会稳定等方面。

“改革”，即改革乡镇财政预算内外收支管理和核算办法，改革镇财政预算编制办法。该市从2005年1月1日起，撤消镇级国库，镇级财政收入全部缴入市国库，由市财政统一核算。市财政统计各镇财政总收入和地方财政收入，用以计算收入分成和考核奖励。原镇级财政支出范围的支出全部作为市级财政支出，纳入市财政统一核算，镇级财政负责核算市财政下拨的公共支出。镇级财政供养人员全部上划市级管理，人员经费由市财政统一发放和划拨；公共支出经费由市财政按进度审批拨付，包干使用，镇级有关预算单位公共支出经费由镇财政按保证基本运转原则核定分配，通过镇财政办理；需由镇财政办理的专项支出，如粮食补贴资金等，由市财政拨付给镇财政办理。对镇级财政预算外收入实行“收支两条线”管理。

“完善”，即完善镇财政基本保障职能，完善镇财政公共服务职能。这是乡镇财政管理方式改革的重要目的所在。与改革并驾齐驱的是，乡镇需要进一步完善其职能。一是积极筹措资金，逐步推进农村大病统筹合作医疗和农村最低生活保障工作；二是做好为“三农”服务工作，确保粮食直贴等涉农补贴政策落实到位，促进农民增收，改善农民的生产生活条件；三是加强村级三项资金管理，切实减轻农民负担；四是加强会计人员管理及培训工作，为社会经济发展提供服务；五是加强国有和集体资产管理，防止资产流失。根据以上职能，镇财政管理方式改革后，各镇财政所设置所长、总账会计、现金会计和专管员等岗位，主要做好组织收入、核算预算外资金收支、核算村级办公经费、债权债务管理、报账结算、管理公共财政支出、做好财政支农工作，以及财政财务监督管理等各项工作。

按省厅指导意见要求，镇财政管理方式改革后，县对镇财政所要实行垂直管理。

三、乘东风，新沂市各项财政配套改革相继出台

我们在新沂调研时了解到，与乡镇财政管理方式改革相配套，相适应，市里一系列相关的财政改革措施先后有序出台，并取得了较好的改革效果。主要有以下八个方面：

一是财政支农资金整合“打包”改革试点。将省给予的各项财政支农专项资金改省各农口条线下拨为直接“打包”到新沂市，由市里自己搞项目建设。围绕群众关心的高效农业、农村基础设施建设、生态农业村建设来安排项目和资金，同时坚持以项目管理为中心，突出抓好项目建设质量。两年来共实施支农项目55个，办了一些多年没有办成的大事，开创了新农村建设的新局面。

二是实施国库集中收付改革。从2006年1月起，在全市134家实行会计集中核算的预算单位全面推行国库集中支付；2007年1月，又将全市农村中小学资金纳入国库集中支付管理。取消预算单位的所有银行账户，对财政授权支付支出实行备用金报账制。将预算单位的财政性资金、其他资金，包括往来资金，全部纳入财政国库集中支付范围。与此同时，将原会计集中核算的代理记账职能整合进国库集中支付中心，大大减少了改革震动。财政资金计划、使用、监督三个环节相互制约，财政部门、国库支付中心、预算单位相互制衡。

三是严格实施非税收入管理改革。新沂市在全省市县级率先全面实行“票款分离”管理办法，独立开发管理软件，全面实行收费机构联网管理，严格按“票款同步、验旧领新”的制度强化票据管理，并将“票款分离"延伸至乡镇。在此基础上，逐步实现“收支两条线”向“收支分离"的过渡。严格收入计划管理，对超收部分政府全额调控，对罚款收入只按20％安排办案费用；规范支出管理，参照预算内经费安排定额标准，编制支出计划，结余部分政府全额调控，确保了所有执收单位及其收费“两个百分百”纳入管理。

四是部门预算改革创新风。新沂市从2005年起，将镇级支出全部纳入部门预算管理，并统筹非税收入编制综合财政预算。提前部门预算编制时间，在法定时间内及时批复。加强定额管理，适度提高公用支出定额标准，确保基本运转需要。严格项目预算安排顺序，优先安排社保、“三农”等硬性支出，其次是市委市政府确定的重大项目，最后考虑部门申报的项目。规范公用经费预算拨款办法，部门公用支出由国库科严格按照预算进度月初划拨，确保公用经费及时均衡到位。

五是积极推进税收征管改革。改革考核机制，市对乡镇不下任务，税收征管的权力和义务交还财税部门，依法依率征收，有效解决了征管责任不清、秩序混乱、税源流失等问题，财政收入实实在在，征税成本大幅下降。

六是积极推进教育财务管理体制改革。新沂市将农村义务教育经费彻底上划市本级，列入市本级预算，实现农村教师工资福利水平与市本级财政供养人员“同县同标”。与此同时，改革非义务教育经费管理办法，建立市政府教育统筹发展资金，严格学校留用事业发展基金的使用管理。成立“中小学会计管理中心”，对全市中小学校会计人员通过考试实行竞争上岗，纳入会计管理中心集中管理，严格考核奖惩，对出现“虚报冒领、扩大开支范围、账务不清”等现象的实行一票否决，调离会计岗位。

七是建立镇级政务服务中心。2006年新沂市依托原镇财政服务大厅，成立了镇级政务服务中心。目前，纳入镇政务服务中心办理和受理的项目包括财政涉农补贴“一折通”发放和耕地占用税、契税的征收等14大类38项，涉及到财政、民政等11个部门。

八是稳步推进政府采购工作。新沂市政府采购工作自2004年1月1日起在全省率先按照《政府采购法》的要求进行管采分离，并重点抓好制度建设，推行招投标制、采购信息制、责任追究制等，办事规范，依法采购。2006年该市采购规模已达6500万元，是政府采购工作起步时期的20多倍。

四、几点思考

结束新沂之行的调研，我们感慨良多。印象比较深刻并值得一提的，有以下几点：

(一)作为江苏苏北的一个相对贫困县，新沂市的党政领导有着强烈的事业心、责任感和紧迫感。他们顶住来自于方方面面世俗的眼光和压力，勇于改革，大胆探索，提出并实施了一系列前无古人的改革，并取得了显著的成效，其举可赞，其绩可嘉。今年以来，全市经济社会继续保持快速发展的强劲态势。1-7月，全市完成财政收入6.1亿元，增长45.9％；一般预算收入3.01亿元，增长57.2％；规模以上工业实现总产值65．78亿元，增长41％；工业用电量8.3亿度，增长30．4％。6月1曰，省委李源潮书记四年内第五次视察新沂，对新沂的发展给予了充分肯定。

(二)通过调整、改革和完善，新沂市较好地利用了省加大对苏北地区财政转移支付力度的契机，把省给予的转移支付财力下移，初步理顺了市与乡镇的财政分配关系，对占全市半数以上财政相对困难的乡镇，保障了其基本运转的需要，解除了他们的后顾之忧。从稳定、发展的大局看，新沂市乡镇管理方式改革取得了巨大的成功。通过调整体制，实际上达到了三个目的：一是加大了对困难镇的扶持力度，保证基本支出需要。二是实事求是地确定了镇财政收支基数，明确了镇财政收支责任。三是建立和完善了促进镇财政增收节支的激励机制，调动镇级发展经济、增收节支的积极性。新沂的改革，对全省特别是苏北一些县市，有一定的参考价值。

(三)改革以后，乡镇之间经济发展不平衡的状况依然存在。从面上看，全市的乡镇一级保住了基本运转，解决了干部职工包括教师的工资发放问题，但并没有解决所有的问题。新沂市仍有一些相对贫困的乡镇面临着发展中的许多困难。经济状况好一点的乡镇如新安镇，今年增收分成镇可得财力1000多万元，但我们在该市棋盘镇调研时发现，镇里唯一可用财力，是市政府核定的50万元专项资金，这对于一个万余人的乡镇来说，无异于杯水车薪。他们迫切需要市里乃至于省里的扶持。

(四)新沂市在加强社会主义新农村建设、改善农民生活和增加农民收入方面，依然任重道艰。我们在棋盘镇泉子村调研时发现，这里的新农村建设取得了很大成绩，政府通过粮补和取消农业税，使每户农民年均增加收入800余元，但由于产业结构单一，一般四口之家的农户一年的总收入也只有2000—3000元的水平。虽然农民们对党的富民政策十分称道，但他们在奔赴小康的道路上，尚需党的政策阳光照耀，尚需要方方面面的大力扶持，尚需要与我们携手并进。

(江苏省财政科学研究所李豫平)

发：本厅各厅长、纪检组长、党组成员

送：各省辖市及常熟市财政局，本厅各处室、事业单位

签发：李豫平                                 编辑：蒋鸿雁              共印100份