江苏省新沂市为乡镇干部“松绑”

（人民日报华东版 2005年10月25日）

王 杨   王 妍

“工资难、运转难、办事更难”。在经济欠发达地区普遍存在的乡镇财政困难，导致乡镇政府债务增加、运转不畅、威信降低、人心涣散，影响了农村基层政权的稳定。今年，作为江苏省乡镇财政管理方式改革试点之一的新沂市（县级市），对全市16个镇实施了以“县统一管理乡镇收支”为中心内容的乡镇财政管理方式改革，探索出一条“规范收支、保障运转、促进发展”的新路子，使多年以来十分窘迫的镇级财政走出困境。

撤销镇级国库，取消税收考核

江苏新沂市从规范收支管理入手，撤销镇级国库，将镇级收入全部缴入市国库；镇级财政收支纳入全市财政预算编制范围，由市财政统一安排，实现了市财政统一管理镇财政收支；税收征管再不是镇政府主要任务，大量水分从税收指标中挤出；统一核算后的各项支出，让有限的钱花在刀刃上。

长期以来，镇级税收征管列入镇政府考核目标，由镇政府和税务部门共同承担。镇干部为任务和政绩疲于奔命，一些地方甚至出现向农民、企业转嫁负担和虚报税收的情况。新沂市将税收的权利和义务归还给税务部门，不再向镇政府下达收入指标和考核。税务部门依法收税，税收成为实实在在反映新沂发展水平和百姓富裕程度的“硬”指标。

入不敷出在欠发达地区的乡镇财政中十分普遍，甚至连吃饭财政都很难达到。2004年，新沂市镇级财政收入1.1亿元，其中一般预算收入0.68亿元，然而需要财政供养的人员就有1.3万余人，“吃饭”成为财政沉重负担。

新沂市大刀阔斧地对农口9个事业站所进行“放开经营性职能，保留公益性职能”的改革。1420名农技站、农机站、水产站、畜牧兽医站、经管站、林业站、蚕桑站、劳动服务所、企管站的工作人员中，288人通过了竞争上岗，119人退休、退养，1013人一次性身份置换。

不良借款、贷款，是困扰乡镇政府的黑洞。在乡镇发展经济的过程中，由于盲目上项目、集体经济经营不善等原因，镇政府频频举债，银行贷款、个人借款、股金欠款、工资欠款，使镇财政债台高筑，不仅无力偿还，而且愈陷愈深。据统计，到2004年底，新沂市16个镇的债务近8亿元，最多的一个镇达1.8亿元，而新沂市2004年全年的财政收入仅4亿元。为此，新沂市建立“控债”机制，制定了严格的借贷审批制度，明确规定：镇级政府借贷必须是出于促进镇域经济和社会事业发展的迫切需要，必须有明确还款时间和资金来源，必须报市政府审批。
“三个必须”，有效遏制了乡镇新的不良贷款的产生。

按时领取工资，工作热情大涨

改革结束了镇领导一年到头四处筹钱发工资的历史。工资按时发，经费如数拨，机关人员工作热情大大提高，困难群众不再怨声载道，松了绑的乡镇干部也挺直了腰杆。

不跑工资跑什么？没有压力会不会坐吃财政饭？新沂市镇干部一句顺口溜打消了这样的疑虑：“过去找钱发工资，现在招商找税源。”这种转变与动力均来源于改革，改革不仅把乡镇干部从极度困难的财政中解脱出来，更重要的是极大地调动了镇干部一心一意谋发展的积极性。

改革内容规定：以2004年各镇地方预算收入为核定基数，2005年起，地方预算收入比上年增长部分按三七分成，镇里留大头。这有效激发各镇招商引资的积极性。用王庄镇镇长周钦忠的话说，“财政拨款减轻了压力，分成政策激发了动力”。今年，温州客商投资的PVC管材生产企业和美国客商投资的出口服装企业相继在王庄镇投产，加上本土的采石企业、肉禽加工企业、化工企业，王庄镇拿到市里的超额分成已成定局。周钦忠介绍，今年核定的王庄镇地方预算收入基数为185.2万元，1至8月已完成150万元。

新沂市市长冯其谱介绍说，新沂市乡镇财政管理方式改革的最大效果就是摆脱了乡镇多年困境，调动了发展经济的积极性。今年以来，全市共引进项目317项，总投资186.3亿元；完成工业固定投资18亿元，力争全年完成工业固定资产投入40亿元。改变欠发达地区的困难局面，最根本的还是要发展经济。

乡镇财政管理方式改革初见成效。新沂市委书记周玉龙说：“新沂市‘县财政统一管理乡镇收支’方式是对过去实行的‘统收统支’型财政管理体制的‘扬弃’，它在继承其‘统一、规范’优点的同时，又融入了‘分税制’、‘收入增长激励机制’、‘部门预算管理’等新的内容，是一种新型的镇财政管理体制，促进了经济的发展。”

新沂市的乡镇财政管理方式改革模式得到了上级有关部门的肯定。明年起，江苏省将在全省32个财政转移支付县实施这项改革。

附件：评论：增收是评判改革的标尺（同版面）

作者：汪晓东

新沂的改革静悄悄。

农村的改革大抵如此。或许要假以相当时日，人们才会惊觉于这里发生的变化。

当然，新沂市的改革只是走出了第一步。如果改革仅仅是由市财政把沉重的乡镇财政负担一揽子背下，而没有改出乡镇财政的“增量”来，没有改出农村经济发展、农民增收的希望来，那么，这项改革的典型意义和辐射作用可能有限。
可喜的是，新沂市已经开始艰辛的探索。与乡镇财政管理方式改革同时进行的，就是大幅度削减乡镇机关和部门“吃财政饭”的冗员。这是非常重要的一招棋。乡镇财政之所以困难，一个重要原因便是冗员太多。越是经济欠发达地区，想往机关挤的人越多，财政包袱也就越重。给乡镇机关“消肿”，是化解这一恶性循环的关键举措。

更可喜的是，乡镇干部的精神状态变了。“不再像一些农民工一样被拖欠工资了！我们可以定定心心思考发展了。”这是当地乡镇干部的心里话。上至市级领导，下到村组干部，名片背面都印有新沂区位图，让人感受到新沂人求发展的心情之迫切。

工资不愁了，工作安心了，乡镇政权运转正常了，经济发展也就有希望了———从逻辑上说，这是一个合理的结果。而且，当地的干部也拿出数字来证明，改革之后的短短几个月，乡镇税收大幅增加了，经济发展了。这些是事实，只是事情远没有这么简单，改革也从来都不是一蹴而就的。

在中国的多数地区，农民的生活状况还不容乐观。虽然，通过农村税费改革，农民负担已大大减轻，但是，由于缺乏增收的渠道，大部分农民的生活并不富裕，有一部分仍相当贫困。新沂的一位干部说，我们地处江苏，顶的是“沿海发达地区”的帽子，国家的优惠政策不大会向这里倾斜，可实际上，我们是江苏的“西部地区”，很多农民的生活与西部没什么两样。就江苏而言，苏南、苏中、苏北的区域发展不平衡，这是客观现实，也是一道难题。苏北地区长期处于欠发达状况，个中原因非常复杂，有区位的原因，有资源禀赋的原因，更有人的原因。扭转这样的状态，肯定需要一个长期的过程。

党的十六届五中全会通过“十一五”规划的建议，提出“建设社会主义新农村”的宏伟目标。“新农村”是什么样儿？“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。这样的目标让人振奋，也让人充满遐想。

建设社会主义新农村，这无疑是庞大复杂的工程。其中，推进农村的各项改革是非常重要的一环。“十一五”规划的建议中提出，巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。由此看来，新沂市推进的乡镇管理方式改革，符合这一精神，某种程度上走在了江苏乃至全国的前面。

现在，新沂的农村基层干部拿到了工资，但这并不是改革的终极目的。他们能否让更多的农民口袋鼓起来、生活好起来，能否为新农村的建设再立新功，这才是评判这项改革成效的最重要的标尺。