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不一样的秋天
----江苏新沂市棋盘镇财政改革调查
（人民日报华东版2005年10月25日第一版）
汪晓东 王杨
●“穷得像财政”，这话听上去有点怪，却是苏北不少乡镇的写照：不但机关干部工资发不出，连小车加个油、来人请个饭，都要伸手赊账
●改革后，棋盘镇乐了，新沂市却累了，市里为什么要背这样一个沉重的大包袱？
●“乡镇机关长期不能正常运转，经济就难以得到发展，窟窿就会越来越大，到时候不一样要市财政来背？通过这项改革，让乡镇运转起来，大家有精力来考虑发展，才能从根本上解决问题！”
镇干部的工资，曾经欠发7个月，今年能按月足额领到了。
毕竟已是深秋。清晨，在苏北平原的乡村已有了几分寒意，一层薄薄的雾气笼罩在半青半黄的稻田上。
从江苏新沂市区到棋盘镇是一条宽阔的马路，但车不大好开，10多公里的路上晒满了刚收上来的玉米。前段时间连续阴雨，刚收上的玉米有的开始腐烂发霉了，好容易出了太阳，乡民赶紧弄出来晒晒。
“粮食是不允许晒在马路上的。可这阴雨的天气持续了半个多月，我们也就特许一回吧。”镇长孙光田很爽直。他介绍，玉米亩产今年能有个二三百公斤就不错了，减产一半。
不过，孙光田心情不算太坏，尤其是跟他说起镇里要盖办公楼的事儿。据镇财政所所长王风光介绍，建办公楼预算是120万元，部分资金已经到位，不日就能开工。年底主体工程就完工了。“以前，这事儿想也不敢想的。工资都发不出了，你还盖办公楼？就是想把现在的房子修修，也没有钱。”王风光说。
棋盘镇镇政府的几排瓦房，建于上世纪70年代。“一到下雨，没有一处不漏。”孙光田指着瓦房的廊檐说。
对于王风光而言，这个秋天最大的不同，就是可以板板正正（意即踏踏实实———作者注）坐在办公室上班了。“以前办公室不敢去啊！天天有人跟着我要钱，有拿不到工资的村组干部，还有镇政府的债主———有的是欠汽油钱，有的欠饭钱。可找我有什么用？没钱啊！”
王夫军，30岁，1997年大学毕业，曾在棋盘镇毛林村当过3年村副主任，后来到镇农口部门工作。他曾经想辞掉工作到南方打工，原因是按月拿到工资的可能性越来越小：2002年欠发两个月，2003年欠发6个月，2004年欠发7个月。按照这样的趋势发展，似乎很快就一分钱工资也拿不到了。今年变了，不仅工资能按月足额兑现，以前欠下的工资也将逐步还清。他笑了：“有奔头了，有劲头了，不想走了。”
压力减轻了，日子好过了，脸上的笑容多了———这是孙光田他们在这个秋天感受到的最大不同。
曾经瘫痪的镇财政：车轮不动，电话不通，电扇不转，一堆人坐在镇政府要钱
变化始于今年初在新沂试点的乡镇财政管理方式改革。
效果十分明显，新沂市财政局局长杨中华总结了3句话：规范收支、保障运转、促进发展。上个月，新沂市在省里介绍了改革经验。
“感触最深的就是我们这样的穷镇。”孙光田说。车轮不动，电话不通，电扇不转———以前有人曾这样形容棋盘镇的财政状况，简而言之一个字：穷。
为什么穷？根子还是经济欠发达。
棋盘镇来头不小，据说是因明朝开国皇帝朱元璋率兵北上，在此下棋而得名。该镇还是革命老区，1943年宿北县政府就设于此。1946年，陈毅曾在附近的马陵山指挥过著名的“宿北大战”。
“交通闭塞，打游击比较有利。可现在，交通不便，经济就软了。”棋盘镇一位干部笑言。实际上，交通也有很大改善，多条铁路和高速公路在此交汇，这里已是苏北重要的交通要冲，但目前还没有带来明显的发展机会。
穷，使镇机关和村组工作半瘫痪。别说工资发不出，机关小车要加油、来了客人要请顿饭，都要向别人赊。
穷，又带来社会不稳定。“四属”人员（军、烈、残、复），五保户的钱不能及时兑现，经常是一堆人坐在镇政府院子里要钱。
穷，还带来财政收支混乱。上面对镇下达了财税考核指标，完不成任务“末位淘汰”，镇长降为副镇长，分管副镇长降为镇长助理。各镇为完成任务绞尽脑汁，有拉税的———把别的镇纳税人拉到自己镇纳税；有买税的———拉来纳税人，税率优惠，“窟窿”由镇里拿钱补；更有垫税的———直接拿财政入库。“说到底，是扰乱税收秩序，纵容纳税人逃税，使国家税收受损。”王风光说。说白了，是拿财政的钱保官位、保饭碗。
穷，搞公共建设拿不出钱，怎么办？一是四处借，二是向机关干部集资。孙光田的“两个3万元”，对他有如梦魇。1995年，他从市农业局到某镇任职。当时，镇里要办公共事业，需要机关干部集资，他投了3万元。“工资低，3万元不是小数目呀！”10年过去了，3万元没拿回来。2002年，他调另一个镇任镇长，搞招商引资，水、电、路等基础设施建设需要花钱，又要向干部集资。“我是镇长，责无旁贷，拿着身份证到银行贷了3万元。”为此，他得自掏腰包支付每年2400多元的利息，“谁来替我还呢？”
镇领导如此，其他人的困窘可想而知。有时镇领导发话：完不成年度考核要扣工资。下面的人苦笑：领导，我们多长时间没发工资了？你扣什么啊？
从“水泥路”到水泥路，从“挂账工资”到银行卡
10月11日上午，68岁的吴守法来到镇财政服务大厅，领取第三季度的低保金。
吴住在泉子村6组，本人残疾，儿子也残疾，但他还够不上享受“五保户”待遇。从今年起，情况好了一些，他可以享受每月50元的低保金。在没有其他收入的情况下，这钱至少可以稍稍改善一下伙食。
今年，棋盘镇有近2000户农民享受“低保”待遇。此前，这里没有“低保”一说，只有五保户可以享受一定的生活补助。由于财政拿不出钱，五保户的数量受到严格控制。即便列入“五保”，有时候也只能补助到一点粮食或给几分田，让其自食其力。
“今年，我们镇一下子增加了305户五保户，总数达到788户。如果没有镇财政改革，这305户怎么进得来？”王风光说。
“钱打在信用社的卡里的，想什么时候拿都可以。”70岁的闫继业从兜里掏出一本“新沂市五保供养证书”，清楚记载着生活补助的发放。他从60岁享受五保户补助，直到今年才感觉补助拿得这么爽快。
而对泉子村支书孙小林来说，除了每月300元工资一分不少，更令他高兴的是：村里通镇上的水泥路终于建成了。原来这条路，群众也管它叫“水泥路”，下雨就是“一身水、一身泥”；晴天管它叫“扬灰路”（在当地，水泥又称“洋灰”）。今年，省里补贴15万元公里，镇市里补贴5万元公里，路终于修成了。
孙小林39岁，看上去像50多岁。自称是压力太大了：村里没有什么企业，村组干部工资长期拖欠，他的工资也3年没有兑现，这叫做“挂账工资”。“现在心情好多了，我们的工资市里包了，还是打在银行卡上的。”
心情好了，大伙儿做事更有劲了。眼下，他们村正在发动群众，准备发展一些小的来料加工业，增加农民收入。
“财力下移，缺口上移”，明摆着是个大包袱，新沂市为什么要背？
不过，棋盘镇还有一些历史遗留问题。一是原先欠下的债务，包括此前拖欠的教师以及机关人员工资等，一时无法落实。目前欠发工资还有201万元，各类债务多达2000多万元，有的是向银行借的，有的是机关干部的集资；二是，镇里也想办一些实事工程，比如农村“通达工程”，尽管主要靠上面补助，但镇里也要按5万元公里的标准配套，这是不小的数目。再如学校建设，镇里中小学校建设欠下1000多万元的债务。
尽管如此，镇村干部压力还是减轻了很多，毕竟市财政为他们卸下一副不轻的担子。与此同时，新沂市财政局局长杨中华的压力明显大了。
“穷得像财政”，这话听上去有点怪，但在苏北很多地方就是这样。曾有某市财政局领导，因感到压力太大，没到年龄就主动要求退下来，实在“吃不消”。
以新沂为例，一年财政收入不过四五亿元，可用财力2亿元多一点。而全市吃财政饭的有2万多人，按照1.6万元年的平均工资计算，光支付工资这一块就要3.5亿元，显然入不敷出，只能通过省里转移支付勉强维持。
尽管财力非常紧张，新沂市还是决定把镇级财政的包袱背起来。“为此，市财政每年增加2000多万元支出。”
明摆着是一个大包袱，用杨中华的话说，是“财力下移，缺口上移”，可新沂市为什么还要这样做呢？
“乡镇机关长期不能正常运转，经济就难以得到发展，窟窿就会越来越大，到时候不一样要市财政来背？通过这项改革，让乡镇运转起来，大家有精力来考虑发展，才能从根本上解决问题。”杨中华拿出一个颇有说服力的数据：今年上半年，乡镇税收增幅达28.7％，首次超过市级财政收入增幅。“这说明，‘促进发展’的改革目标正在一步步实现。”
棋盘镇的情况也不错。截至8月底，全镇完成国税收入比去年同期增长108.8％。去年一共完成136万元，今年前8个月即达到176.5万元，预计全年可达350万元。“这是我们去年以来加大招商引资力度的直接成果，但如果没有镇财政体制的改革推动，大家的工作积极性不会这么高。”孙光田认为。
包袱轻了，步伐自然轻快了。而另一个包袱———大量吃财政饭的乡镇冗员，也不能安安稳稳地躺在财政供养的花名册里了。
在新沂，与乡镇财政改革同时进行的，是乡镇事业单位的改革。据杨中华介绍，自去年8月以来，乡镇农口9个站所的改革已先行到位，1013人脱钩。剩下的5个站所马上还要改，还要减员800人左右。他说，这是财政供养人员的一次“净化”。
在棋盘镇，农口七站八所改革力度也很大，原来全部加到一起120多人，改革后只剩下21人。“原来这些站所的情况是‘网破、线断、人散’，服务‘三农’几乎是一句空话。现在，留下来的人，工资由市财政背下了，心里也就踏实了，也就没有理由不好好干了。”孙光田说。
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