全面推进农村综合改革
努力构建新时期“三农”工作新机制

新沂市人民政府

新沂市地处江苏省最北部，沿东陇海线的中心位置，交通区位条件十分优越，在推动沿东陇海线开发、加快苏北振兴、促进区域共同发展战略中具有重要地位。全市总面积1613平方公里，辖16个镇、1 个省级开发区，总人口97万，其中城区人口23万。近两年来，我市紧紧围绕中央关于新农村建设总要求，抓住江苏省委、省政府确定新沂为全省农村综合改革试点县（市）的机遇，率先推进乡镇机构改革、镇级财政管理方式改革、农村义务教育管理体制改革以及财政支农资金整合优化改革、涉农补贴“一折通”等一系列农村改革，取得了较好成效。我们的主要做法是：

一、统一思想认识，形成推进农村综合改革的强大合力

实施农村税费改革并取消农业税，有效减轻了农民负担，但制约“三农”发展的一些深层次问题还没有得到根本解决。从新沂市综合改革之前的情况来看，主要是四个方面：一是乡镇政府职能转变滞后。由于过去长期计划经济体制的影响，乡镇机构政企不分、公益性与经营性不分，“越位、错位、缺位”的问题较为突出，管理职能和管理方式已经不能适应新农村建设的形势要求。二是乡镇事业机构较多、人员超编现象较为突出。改革之前，每镇一般设置十多家事业单位，镇级事业编制总数1300人，实有人员2313人（不包括国土所），平均每镇140多人，大部分是自收自支性质，主要靠向农民收费和有偿经营服务过日子。三是农村基层政权运转困难。由于经济基础薄弱，绝大部分镇多年来一直收不抵支、入不敷出。2004年全市镇级财政一般预算收入仅6800多万元（含农业税），靠这点财力，既要养活一万多名公教人员，又要维持正常运转，只能是杯水车薪。税费改革之后，市财政不断加大对镇的转移支付力度，到2002年已占上级对新沂转移支付总额的95%，但除掉市财政统筹公教人员工资，留给镇里的可用财力非常有限，维持运转仍非常困难，几乎所有的镇都靠举债度日，农村经济发展缓慢。到2004年，镇级财政收入占全市的比重下降到27.7%，镇级财政债务总量达到7.6亿元。四是为农公益服务难以正常开展。如各镇农技农经人员，过去长期欠发工资，造成“线断、网破、人散”，开会不到、数字不报、任务不要，严重影响了为农服务。这些问题不能根本解决，税费改革成果就难以巩固，加重农民负担的隐患就难以根本消除。做好新时期“三农”工作，必须面对这一现实，加快推进综合改革，破解这一难题，从根本上突破制约新农村建设的体制机制障碍。

推进农村综合改革，是一场涉及农村各个领域的深刻变革，意义重大而深远，任务复杂而艰巨。市委、市政府在总结工业改革推动经济快速发展成功经验的基础上，把农村综合改革摆在突出位置，坚定信心，克服困难和阻力，下决心抓实、抓好、抓出成效。一是广泛宣传发动。认真组织学习中央和省委、省政府有关文件，分别召开农业服务体系改革、财政管理方式改革、机构改革等一系列动员大会，深入分析“三农”工作面临的新形势、新问题，明确改革的目的意义、指导思想和具体任务，使全市上下充分认识到，只有不断推进体制机制改革创新，才能适应市场经济形势，才能实现跨越发展；只有向改革要动力、要活力、要生产力，才能建立新农村建设长效机制。通过深入发动，为推进改革奠定了坚实思想基础。二是加强组织领导。市镇两级成立了各项改革领导小组，党政主要领导亲自挂帅，有关职能部门密切配合，周密安排，精心组织实施。省和徐州市领导及有关部门也多次专题听取我市情况汇报，加强政策指导，保证改革顺利进行。三是严格执行政策。坚持公开公平公正、阳光操作，严格按政策办事，自觉接受社会监督，接受改革对象监督，提高工作透明度。四是处理好改革、发展与稳定的关系。充分认识改革的复杂性、艰巨性，充分估计可能遇到的困难、矛盾和问题，始终保持清醒头脑，超前做好工作，为改革和发展营造稳定社会环境。

二、认真落实改革措施，努力构建新时期“三农”工作新机制

通过两年多的扎实工作，我市农村综合改革进展较为顺利，基本做到“四个到位”：一是机构编制和人员精简到位。按省定10%的精简比例和每镇30—35—40名左右的标准，核定镇级行政编制652名，精简73名。其中领导职数每镇9名（只有新安镇20万人口作为特大镇核定11名），比过去减少3－5名。事业机构综合设置农业技术推广、农村经济管理、人口和计划生育、村镇建设、文化广播服务中心和水利站、国土资源所“五大中心一站一所”，按省定30%的精简比例和每镇35—40—45名左右的标准，核定“五大中心”事业编制558名，水利站53名，共611名，精简544名，精简率47%（国土所单独改革），原有人员通过公开考试竞聘上岗611人，精简分流人员1702人，占原有人员72%。二是精简分流人员安置到位。按上级政策，达到法定年龄办理退休31人，男年满55周岁、女年满50周岁或连续工龄满30年人员提前离岗退养75人，其他1596人自落聘之月起纳入企业养老保险，由财政按企业标准补缴自1995年8月至落聘之月的保险费用，进行身份置换并发放一次性补偿金，自谋职业、自主创业。市财政每年安排100万元，用于改革落聘人员自主创业贷款贴息。三是镇级财政管理方式改革到位。从2005年1月起，实行“市财政统一管理镇级财政收支”的新体制， “规范收支、保障运转、促进发展”。主要内容是：改革预算编制执行办法，实行市镇共编。撤消镇级国库。预算外收入实行收支两条线管理。建立借贷审批制度，严控新债。财政供养人员经费全部上划市财政统一发放。统一核定公共支出基数，其中日常公用支出按实际供养在职人数每人每年5000元，主要用于日常运转和车辆开支；专项支出根据人口规模大小和财力水平综合核定，主要用于发展经济、社会事业、维护稳定。村级经费、五保供养、优抚定补、农村低保、民兵训练、合作医疗补助、卫生院差额补助、义务兵优待等项目经费统一由市财政预算安排。对各镇地方预算收入实行“核定基数，超收分成，收支挂钩”，以2004年为基期，镇级地方预算收入比上年增长部分，镇级分成70%，主要用于发展经济、公益事业、偿还债务，一定三年不变。四是农村义务教育“以县为主”管理体制落实到位。完善以政府投入为主的农村义务教育经费保障机制，从2003年7月起，将农村中小学教师工资津贴和公用经费支出全部上划市本级财政预算，义务教育学校由市教育部门统一管理。在农村综合改革工作中，我们针对“三农”实际，重点把握好以下几个方面：

第一，以镇级政府职能转变为重点，努力构建农村管理服务新机制

转变政府职能是乡镇机构改革的核心，也是一个长期过程。我们按照“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的目标要求，从农村工作现实出发，从农民群众愿望出发，逐步规范乡镇政府职能，使之与经济社会发展水平相适应，与财政供给能力相协调。一是明确职能定位。把乡镇政府职能定位为“改善发展环境、加快经济发展、加强社会管理、强化公共服务”，努力解决三个层面问题：第一个层面是职能“越位”问题。坚持依法行政，按政策办事，决不再干超越职能的事，决不再管那些政府不能管、管不了、管不好的事，特别是在农业产业结构调整方面，重点是抓好规划、示范、引导、服务，充分尊重群众自主权，绝不越俎代疱，强迫农民种这种那。第二个层面是解决“错位”问题。按照“稳定公益性、放活经营性”的原则，改革之后的“五大中心”以及水利站全部为公益性财政拨款事业单位，原有的经营性职能全部剥离出来，交给农民、交给社会中介、交给合作经济组织来办，按市场机制经营运作。今后镇一级一律不再设置经营性事业单位。第三个层面是解决职能“缺位”问题。就是加强农村文化体育、卫生健康、村镇建设、社会保障等公共服务体系建设，适应新农村建设需求。二是建立精干高效的运行机制。坚持“精简、统一、效能”和“减少机构、整合资源、综合设置、提高效率”，做到机构精简、编制压缩、人尽其用。大幅度压缩领导职数，党政领导交叉任职，结合乡镇党委换届一步配置到位，优化干部结构。行政人员实行助理职位制，综合设置12类股级助理职位。整合行政事业管理资源，助理一般兼任“中心”主任，人员统一管理，办公相对集中，工作统一安排，便于协调，避免扯皮，提高了运转效能。三是改革考核机制。过去市对镇经济工作考核重点是财政收入，层层定任务下指标，为了完成任务，镇村干部直接参与财税征管，有的拉税买税贷款交税，有的虚报空转搞数字游戏，有的甚至向农民和企业硬性摊派，扰乱了征管秩序，加大了征管成本，助长了不正之风，损害了政府形象。鉴于这种情况，我们把树立科学考核导向作为转变职能的一个重要内容，从2005年起，市政府对各镇政府不再考核财政收入，把考核重点转向投资创业环境、吸引外来投资和全民创业、为民办实事等方面，真正体现科学发展、和谐发展。同时，下大决心整顿财税征管秩序，清理和明确税收级次，依法征管、应收尽收、不收过头税，镇村两级主要是抓财源建设、维护投资和财税征管环境，不再参与具体征管行为，有效杜绝了拉税买税空转摊派现象，真正实现实实在在、不含水分的增长，营造良好的投资创业服务环境。此外，通过建立财政收入超收分成机制，调动了乡镇培植财源积极性，扭转了财政增幅下滑现象，去年下半年镇级财政首次超过市本级增幅，今年上半年增长63%，超出市本级9个百分点，预计今年年底可确保实现“镇级财政两年翻一番”的目标。四是进一步探索便民服务新机制，打造服务品牌。从今年上半年起，我们借鉴外地经验，在北沟、双塘、新店3个镇试点建立镇级政务服务中心，实行“阳光政务”和“一站式服务”。镇政务服务中心以现有的镇财政服务大厅为依托，为群众提供各种政务服务、提供相关政策和法律咨询，接待群众来访。凡政府面向农民群众和企事业单位的行政审批性和公益性服务项目，全部纳入中心办理和受理，包括财政涉农补贴一折通发放、耕地占用税、契税征收等，共14大类38项，涉及到财政、民政、规划、建设、国土、农经、劳动、农技、计划生育、工商、卫生等11个部门。对群众需办理、咨询和服务的事项，实行“一个中心对外、一窗受理、内部运作、上下联动、全程服务”，变群众跑为干部跑，变多次办为一次办，以政务服务中心的窗口为纽带，形成一条连接市、镇、村与企业、群众之间的办事服务链，起到了方便群众、提高效率的作用，受到广大基层干部和农民群众的欢迎。最近，我们准备总结试点经验，在全市推广实施。

第二，以保障基层政权基本运转为重点，构建镇级财政收支管理新机制。针对过去镇级财政管理中存在的突出问题和财力现状，我们在改革中按照全市财政一盘棋的思路，把保障镇级基本运转作为改革的核心环节，突破财政分灶吃饭的体制框框，财力下移，缺口上移，加大对镇支持力度，确保基层政权基本运转需求。2005年市财政安排镇级人员经费、公共支出经费等各项预算支出比2004年增加2100万元，2006年增加850万元，有效解决了长期以来困扰镇级干部的两大难题：一是“保吃饭”问题得到了彻底化解，镇级机关事业人员工资津贴与市级机关一样同步同标准发放。二是基本运转得到了可靠保障，基本办公经费及时到位，日常公用支出按月拨付。改革之后，各镇干部感触最深的有两点：一是有精力、有经费、有积极性抓工作。过去镇干部主要精力花在保吃饭、保运转上，根本没有精力抓发展。现在人员工资和基本运转经费有了保障，镇级干部感到“松绑”了，把工作重点转向了招商、办事、抓发展上来。很多干部说：“过去拉税、买税、举债、躲债，日子一年不如一年，现在不愁吃饭、不愁运转、不愁税收考核，一门心思抓发展”。二是镇级机关人员的服务意识、服务质量明显提高。实施镇级财政方式改革，有效地解决了机关工作人员的工资待遇和工作条件问题，使他们能够安心基层，挺直腰杆抓工作，进一步转变了工作作风，提高了服务水平。

第三，以加强监管为重点，构建控减债务新机制。巨额债务是镇级财政的沉重包袱。为此，我市把建立“控债”机制作为农村改革的重点内容。一方面，严控新债。在经济社会发展中，充分考虑财政和群众承受能力，坚决杜绝脱离实际盲目上项目、铺摊子，坚决不搞“面子工程”、“形象工程”。在财政预算编制和执行中，坚持量入为出、以收定支、收支平衡，建立债务管理、新增债务申报和审计考核等一系列规章制度，市政府明确规定，各镇政府原则上不再举债，确需增加借贷要具备“三个必须”，即必须是为促进镇域经济和社会事业发展、维护社会稳定的迫切需要，必须有明确的还款时间和资金来源，必须报市政府审批。2005年以来，只有一个镇因招商引资支付成本的需要，在明确还款来源和时间的基础上，经市政府审批临时借款30万元。通过强化监管，有效地杜绝了乱借、乱挪等违规现象，财政管理走上了规范化轨道。另一方面，化解老债。对原有债务，仍有各镇负责清理核实，积极创造条件，探索化解路子。镇级财政通过处置集体资产、收回债权、争取财政地方预算收入超收分成，以及压缩公用经费支出等渠道逐步消化债务。经过一年多的努力，已化解镇级债务2.6亿元。

第四，以源头治理为重点，从机制上保证农民负担不再反弹。农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。农村税费改革要跳出“黄宗羲定律”，摆脱“加重—减轻—再加重”的恶性循环，必须在加快富民进程的同时，从体制机制上根本消除农民负担反弹的隐患。结合新沂实际，我们在农村改革中主要抓了三点：一是切断部门利益与农民的关系。过去基层“七站八所”大多是自收自支，经费来源主要靠向农民收取，乱收费、乱摊派、乱罚款等违反政策、加重农民负担的问题屡禁不止。税费改革之后，虽然不能再靠收费过日子了，但这些单位机构还在、人员还在、职能还在，要吃饭、要运转，一旦放松管理，“三乱”行为很容易死灰复燃。因而我市在改革中，将原有的“七站八所”自收自支单位全部撤销，“既关庙门、又清和尚”，新成立的“五大中心一站一所”经费一律纳入财政预算，不再靠收费经营养人养事，消除了农民负担反弹体制隐患。对一些政策规定的行政事业性必须收费项目，一律实行收支两条线管理，纳入部门预算。从明年起，将逐步实行“收支分离”，进一步强化监控管理。二是全面实行涉农补贴“一折通”。财政给农民的各种补助全部通过银行存折直接支付到户，杜绝层层截留，保证应给农民的钱一分不少地落实到位。三是加强村级经费保障。村级三项资金按要求足额安排，每个行政村不低于6万元，今年提高到8万元，村组干部报酬、五保户供养、村级办公费（含报刊费）等基本运转支出得到可靠保证，干部报酬不断提高，村级组织运转保障能力明显增强，由过去的“收费型”转变为现在的“服务型”，改善了党群干群关系，促进了农村稳定。

三、扩大公共财政覆盖，让广大农民共享改革发展成果。

按照中央“多予、少取、放活”的政策，进一步加大财政支农力度，从调整财政支出结构入手，支持农业发展，增加农民收入，改善农村环境，让公共财政的阳光普照全市农村。

首先，认真落实党的惠农政策。2001年全面实施农村税费改革，农民人均负担由改革前的193.8元（合同内外）降至83.06元，减负率为57.14%。2003年实行农业税降点，农民负担进一步减轻。2005年全面免征农业税，比税改前合同内人均负担减轻112.76元，减负率达到87.86%。农业税退出历史舞台，农民期盼变为现实，种田积极性空前高涨。同时，认真执行对农民的各项补贴政策，采取切实措施，确保补贴到位，让农民得到实实在在的好处。一是严格实行粮食直补政策。2005年对种植水稻农民每亩补贴20元，补贴面积34万亩，总额679万元，2006年水稻直补达到35.19万亩703.8万元。二是实施良种补贴。2004年以来共发放水稻良种补贴432万元、小麦良种补贴250万元（今年尚未实施）。三是实行农机具购置补贴。2005和2006两年共发放农机具购置补贴547.8万元，推广水稻插秧机、联合收割机等大型农机具1306台，农业机械化水平快速提升。四是实施种粮农民农资增支综合补贴。从2006年开始，对种植小麦和水稻的农户按实际面积，水稻每亩补贴15元共527.85万元，小麦每亩补贴10元共761.2万元。据统计，与改革前单项税费项目同口径相比，2005年全市减免涉农资金13987万元，补贴农民资金1289万元，补减合计15276万元。

第二，积极开展财政支农资金整合改革，千方百计增加“三农”投入。2005年我市被列为全省5个省级财政支农资金整合优化试点县之一，争取到位省财政支农“打包”资金2951万元，重点实施农业基础设施、农业产业化、生态示范村建设等4大类23个项目，有效改善了农业生产条件，促进了农业增效和农民增收。新的支农资金管理方式，申报项目主要是以县级政府为主体，项目安排自主性有了明显提高，有利于突出重点，集中力量办大事，集中资金解难题，确保有限的资金用在当地“三农”发展最有利、惠及农民最直接的项目上，提高了财政资金使用效益。2006年省级“打包”资金增加到3174万元，并被列为全国财政支农资金整合优化试点县（市），争取国家财政资金1000万元。市财政在十分困难的情况下，积极调整支出结构，保持“三农”支出逐年增长。

第三，围绕新农村建设，积极为民办实事、办好事。这两年来，我们按照新农村建设“二十字”要求，从农民最关心、最迫切的事情做起，统一规划，分步实施，加大投入，逐步解决农村生产生活上的突出问题，着重抓了十项工程。一是高效农业规模化工程。突出抓好花卉苗木、设施瓜菜、高效渔业三大特色主导产业，财政去年安排450万元，今年安排600万元，用于支持示范基地建设。二是农民大转移工程。坚持异地输出、就地转移和自主创业三策并举，培训、就业、维权三位一体，转移对象、领域、范围“三个拓宽”，大力推进农民转移。目前全市劳务输出总量已达22万人。三是农民培训工程。今年财政安排203万元，采取发放培训券的方式，用于农民实用技术培训、创业培训和劳动力转移培训，提升农民群众文化技术和职业技能水平。四是城乡规划全覆盖工程。按照“规范、示范”两个先行的思路，开展村庄建设规划编制，目前已完成指导性规划。五是农村道路通达工程。三年来，已建成农村公路?? 公里，极大地改善了农村道路通行条件。六是农村清洁工程。积极开展“六清六建”农村环境综合整治工作，去年我市在时集马厂、新安黄墩等10个村进行了“一池三改”、村庄整治试点，各具特色，效果明显，老百姓非常欢迎。今年财政安排750万元，进一步扩大试点范围，重点是帮助群众解决道路、排水、改厕、“一池三改”，引导群众增加投入，建设美好家园。七是农民健康工程。完善新型农村合作医疗制度，每个参保人员省级补助30元，徐州市补助2元，我市财政补助8元，农民个人缴纳10元，目前参保率达到85%。八是农村文化工程。积极开展“送戏、送图书、送电影”三送下乡活动，每村建设一个篮球场，实施有线电视“村村通”。九是农村保障工程。重点是解决农民最低生活保障、农村养老、就学等问题。从去年起，全市农村符合低保条件的2.1万人全部按月领取低保金。6755名五保老人每人每年定额供养补助1500元，其中集中供养目前已达到28%。农村草危房改造通过三年努力已完成5240户。认真落实义务教育免收学杂费政策，从今年秋季起实施，市财政每年增加免费总额的20% ，安排资金666万元，并安排专项资金100万元，用于扶困助学，确保每一名困难家庭学生不因贫失学。十是扶贫帮困工程。抓住省委省政府派驻扶贫工作队的有利条件，认真开展“五方挂钩”，做好规划编制，改善发展条件，发展特色产业，落实脱贫项目，确保贫困户在“十一五”如期完成脱贫目标。

在各级领导的关心支持下，我市农村综合改革取得了一定成绩，但是与新农村建设要求、与广大农民群众愿望还有很大差距，工作中还有很多薄弱环节和实际问题，在今后的工作中，我们将深入贯彻中央精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，进一步解放思想，创新求实，开拓进取，不断深化农村综合改革，加快社会主义新农村建设，早日把新沂建成东陇海线上第三大城市、第三大工业城市。

二○○六年九月二十七日