严格预算约束　强化集中支付
               ――新沂国库集中支付改革侧记

为推进全省县级国库集中支付制度改革，省财政厅国库处处长2005年5月份专门来我市对县级实行国库集中支付，特别是对已实行会计集中核算的地方如何搞国库集中支付进行了调研，并提出了积极转轨过渡的工作要求。省财政厅2005年7月在苏州太仓、徐州市财政局2005年10月在沛县分别召开了改革工作现场会，对县级改革工作进行了部署，要求各县（市）从明年初开始全面推行这项改革。我市2005年10月下旬开始筹备财政国库集中支付改革工作，市委、市政府对项改革十分重视。市委书记、市长亲自听取汇报，并对有关问题进行了拍板，11月份又向市四套班子会议进行了专题汇报。经过近两个月的紧张准备，我市的国库管理制度改革方案正式出台，于2005年12月14日召开全市动员会，从2006年1月份开始，在原纳入会计核算中心管理的130多个预算单位中全面推开。目前运行平稳，成效显著。从徐州六县（市）中看，我市改革力度最大，也最彻底。

一、改革的模式。

根据市政府关于国库管理制度改革的实施意见，我市国库集中支付制度改革采取“会计集中核算制度”与“国库集中支付制度”两种管理制度有机结合的模式。
我市从2002年7月开始实行会计集中核算。从运行情况来看，会计集中核算制度与财政形势的发展变化和财政各项改革有许多不相适应的地方，运行中也存在着一些不容忽视的问题：一是财政资金库外沉淀，不利于财政资金调度，影响了财政资金的使用效益；二是在预算编制、报表填报、工资发放等方面，财政与单位之间任务不清、责任不明；三是弱化了单位财会人员的业务素质，影响了单位正常的财务管理。不容否认，会计集中核算制度在规范单位收支行为、加强财务监管、提高会计信息质量等方面仍有不可替代的作用。特别在当前预算单位会计力量薄弱、违反财经纪律现象还时有发生的情况下，为减少改革的震动，保留会计集中核算制度显得十分必要了。
建立以国库单一账户体系为基础、资金通过国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度，可以克服会计集中核算制度中的监督滞后、财政资金库外沉淀、支付环节冗长等弊端，更好地发挥集中核算的优势。同时，实行会计集中核算又方便了国库集中支付制度改革的推行，减小了改革带来的震动。因此，市委、市政府决定在改革的模式上选择走两种制度相融合的路子，即在推行国库集中支付制度的同时，继续实行会计集中核算。

二、改革的主要内容。

（一）改革的原则。

我市财政国库管理制度改革主要遵循以下三点原则：一是“四权”不变原则。在预算单位资金所有权、资金审批权、资金使用权、会计核算权不变的前提下，通过建立完善国库单一账户体系和财政国库集中支付方式，使财政收支管理更加科学规范。二是提高效率原则。通过改革，减少资金流转环节，加快资金运转速度，提高资金使用效率，使资金运行的全过程都处于有效的监督管理之下。三是积极稳妥原则。改革方案的设计，在力求符合公共财政发展方向的同时，兼顾了现行的会计集中核算财政监督管理方式，做到了既积极稳妥，又便于实际操作。

(二)改革的主要内容

我市的财政国库管理制度改革是按照上级统一部署，在借鉴外地先进经验、结合我市财政管理工作的基础上，采取的一项建立机制、规范制度方面的重大改革。改革的内容主要体现为以下五方面：

一是建立财政国库支付执行机构。按照财政国库管理与支付执行相分离的要求，成立市财政国库支付中心，隶属市财政局，为副科级全额拨款事业单位，其主要职责是：根据政府批复的部门预算和财政部门批复的用款计划，统一办理各预算单位的资金支付业务，做好资金的集中支付业务核算工作；代理预算单位记账，建立信息管理系统，提供相关会计信息。

二是建立国库单一账户体系。取消各单位在核算中心的现有银行账户，统一由财政部门设立国库单一账户体系，集中管理各预算单位财政性资金和其他资金的收缴和拨付。国库单一账户体系包括：国库存款账户、非税收入财政专户、财政零余额账户、单位备用金账户、特设专户等。

三是建立用款计划制度。预算单位要按规定原则和要求，科学合理编制分月用款计划，经财政部门审核批准后，作为办理资金使用的依据。没有用款计划的，单位无权使用资金。

四是改变资金支出方式。在国库单一账户体系下，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。原则上，工资性支出、政府采购支出、专项支出、往来支出等所有可以通过银行转账办理的支出实行财政直接支付；公用支出中必须用现金支付的零星支出以及暂未实行财政直接支付的其他支出实行财政授权支付。财政授权支付资金实行备用金制度，由单位根据业务支出情况，提出建立备用金申请，经支付中心核定后，用于日常开支。

五是对预算单位实行代理记账。在会计核算权不变的前提下，为保证会计核算和会计信息质量，由支付中心对预算单位实行代理记账。

三、改革的主要特点。

一是改革力度大。取消预算单位的所有银行账户，对预算单位不设立“单位零余额账户”，对财政授权支付支出实行备用金报账制。单位原账户余额全部转入财政指定账户，纳入国库单一账户体系管理。二是改革彻底。将所有预算单位的所有财政性资金、其他资金，包括单位的往来资金，全部纳入财政国库集中支付范围。三是改革规范。开设财政零余额账户，预算单位的所有支出根据分月用款计划从该账户支付，每日进行清算。对工资性支出、政府采购支出、专项支出等所有可以通过银行转账办理的支出，原则上全部实行财政直接支付。实行财政授权支付的支出主要是公用支出中的零星的必须通过现金支付的支出。四是实现了会计集中核算和国库集中支付两种制度的有机融合。将原会计核算中心的代理记账职能整合进财政国库支付中心，实现了优势互补。

四、改革取得的成效。

——平稳过渡，规范管理。以“会计集中核算中心”为平台成立“国库集中支付中心”，将原“会计核算中心”的职能整合至 “财政国库集中支付中心”的职能之中去，即充分利用了原会计核算中心的优势，又将国库集中支付改革一步到位，同时也得到了预算单位的支持、认可。

——提高效益，增大调控。实行国库集中支付，建立国库单一账户体系，取消了预算单位所有账户，财政资金在国库单一账户体系里运作，通过直接支付和授权支付到商品或劳务供应者，运行效率大大提高，同时也提高了财政资金调控能力。将原分散在各预算单位账上的大量间歇资金积聚在财政部门，这在一定程度上缓解了财政调度资金的困难，同时增强了市政府集中资金办大事、办急事的能力。

——减少环节，提高效率。实行国库集中支付制度，财政资金不再层层下拨，减少了中间环节。改革前，一笔款项拨到收款人账户，须从财政局账户转到会计核算中心，再从会计核算中心转到收款人，最快也要4、5天时间。改革后，只要批复了分月用款计划，预算单位当时就可以到财政国库支付中心申请支付用款，1天就可以转到收款人账上，免去了资金拨付在途时间。

——实时监控，严格操作。改革后，单位用款的前提是必须有批复的用款计划，而用款计划又受预算指标控制，这些都是通过运用信息网络实时监控的。这样不仅能够更好地保证预算执行与批准的预算一致，还能有效地预防、遏制和纠正资金使用中的不规范操作和违规问题。预算资金在没有支付给收款人之前始终保存在国库单一账户体系中，从而改变了传统的分散支付固有的拨款随意性，规范了财政资金的拨付程序。

——监督前移，公正透明。实施国库集中支付，实际上就是把监督卡口前移，变事后监督、事后检查为事前监督、事前检查，使得全部的财政资金支付活动都处于政府的监督管理之下，资金使用的透明度大大提高。对单位每一笔资金的支付对象、支付金额、支付方式、付款科目、付款用途、收款人、收款账户、交易时间等都可以进行实时监控，一旦发现问题和疑点，能够及时进行核查。

——细化编制，统筹调度。改革要求部门预算编制更加细化和明晰，实现预算内外资金的统筹调度。根据国库集中支付改革的需要，2006年的部门预算较以前相比，变化表现在：一是明确了人员经费支付方式是直接支付还是授权支付，这是以前没有的，二是项目更加细化，明细到每一个项目。

——相互制约，防治腐败。实行国库集中支付后，减少了资金拨付环节，加强了财政部门对财政资金支出全过程的监督和管理，保证了财政资金的安全高效运行。同时，增强了单位的自律意识，有效遏制了单位开支的随意性，把一些不合理的违纪违规现象消灭在萌芽状态。改革后，财政资金的计划、使用、监督三个环节相互制约，形成财政部门、国库支付中心、预算单位相互制衡，真正做到“用钱的不管钱，管钱的不批钱、批钱的不用钱”。

五、下一步工作打算。

——加大宣传解释力度，进一步提高对改革的认识。国库集中支付改革是资金支付方式的改革，不影响预算单位依法使用资金，只是强化了财政财务管理的手段。对预算单位来讲，改革后单位财务管理不仅不能削弱，还要进一步增强。

——建议对一部分有核算能力的单位(如教育局、卫生局、水利局等)将单位核算权归还给预算单位；对那些不具备核算能力的单位（如妇联、团委等），依然保留代理核算的管理方式。

——进一步扩大财政直接支付范围和规模。在规范化服务的基础上，积极探索、深化服务内容，对纳入预算单位的社保基金汇缴、电话费、邮寄费、水电费等日常公用事业费的支付采取委托付款方式直接支付。

——将国库集中支付改革延伸到镇级。目前国库集中支付改革是在本级所有预算单位实行，下一步，在对本级改革进行认真总结、完善的基础上，积极探索在镇级推广实施国库集中支付改革的方案。

——优化国库集中支付系统，提高信息网络化水平。完善现有集中支付软件，搭建以网络为技术保障的信息系统，努力实现财政、代理行、预算单位之间信息资源共享。